Chefers organisatoriska förutsättningar (avhandling)

Titel

Contextualizing managerial work in local government organizations

Författare

Lisa Björk, Institutet för stressmedicin Göteborg

Syfte och frågeställningar

Detta är en avhandling om chefsarbete i kommunala organisationer. Framförallt handlar den om verksamhets- och enhetschefer på operativ nivå. Syftet är att förklara viktiga aspekter av chefsarbete med hjälp av ett kontextuellt perspektiv.

Det innebär att strålkastaren riktats mot de organisatoriska villkor som chefer har att förhålla sig till. En utgångspunkt i avhandlingen är att det är komplext att leda kommunala verksamheter. Komplexiteten består främst i att många aktörer vill vara med och påverka hur verksamheten sköts; politiker på olika nivåer, strategiska chefer, brukare och deras anhöriga, personalen och deras företrädare, specialister och administratörer.

Komplexiteten kommer sig också av att den byråkratiska ordningen med beslutshierarkier och regelstyrning fått sällskap av nya styrningsideal och organisationsformer. I takt med att den offentliga sektorns organisationer stöpts om i linje med vad som kommit att kallas New Public Management (NPM) har chefer på lägre nivåer fått ett större ansvar över budget, personal och verksamhet. Ökade krav på kostnadseffektivitet och resultatuppföljning innebär snävare ramar. Kommunernas äldreboenden, skolor och sophämtningstaxor jämförs i media och av olika myndigheter och utfallet kan ligga till grund för direkt eller indirekt resurstilldelning, exempelvis i form av fler brukare.

Handlingsutrymmet kan alltså vara ganska begränsat för operativa chefer. Detta motiverar varför det är viktigt att ta hänsyn till den organisatoriska kontexten för att kunna förstå vad det innebär att arbeta som chef i en kommunal organisation.

Den svenska kommunala sektorn är könssegregerad. Könssegregering skapas och förstärks genom att arbetsuppgifter, yrken och sektorer tenderar att förknippas med förställningar om manligt och kvinnligt beteende - de tenderar med andra ord att genusmärkas. Den som är intresserad av organisatoriska förhållanden inom kommunal sektor behöver ta hänsyn till att det kan se olika ut inom kvinnligt och manligt genusmärkta områden. För att möjliggöra jämförelser behövs därför ett strategiskt urval av olika verksamheter. I avhandlingen studeras kommunal skola, vård/omsorg samt teknisk verksamhet.

Den första forskningsfrågan gäller förhållandet mellan kontextuella förhållanden och operativt chefsarbete i kommunala organisationer:

Hur påverkar den organisatoriska kontexten chefsarbetet och hur påverkar chefsarbetet i sin tur den organisatoriska kontexten?

Med begreppet kontext avser jag ett sammanhang av strukturella möjligheter och begräsningar som påverkar förekomsten och betydelsen av beteenden inom organisationer.

Den andra forskningsfrågan berör variationer av kontext inom den kommunala sektorn:

Varierar den organisatoriska kontexten för operativt chefsarbete mellan olikt genusmärkta kommunala verksamheter och i så fall, hur kan denna variation förklaras?

Teori

I teoriavsnittets första del redogör jag för teorier om hur chefsarbetet påverkas av organisatoriska förhållanden, och om hur chefer i sin tur är med och formar dessa förhållanden. Med hjälp av Gary Johns (2006) modell argumenterar jag för att chefers handlande alltid äger rum och får mening inom ett specifikt socialt och uppgiftsrelaterat sammanhang. Detta sammanhang skulle i sin tur upphöra att existera om det inte vore för chefers och andra organisatoriska aktörers alla vardagliga handlingar.

På så vis råder det en ömsesidig påverkan mellan organisationen och chefernas dagliga arbete. Då kommunala organisationer är arenor där olika intressenter utövar inflytande så är det vanligt att chefer står inför motstridiga organisatoriska budskap. Så länge cheferna följer organisationens rutiner, normer och regler så återskapas dessa och bekräftas som styrande. När chefer av någon anledning väljer att följa en rutin - och kanske därmed bryta mot en annan - så utmanas den senare och ett utrymme för organisatorisk förändring uppstår.

Den sociala och uppgiftsrelaterade kontexten påverkas i stor utsträckning av ett övergripande sammanhang. Typ av verksamhet är en aspekt av detta sammanhang som spelar roll för organisationernas utformning.

Detta för oss över till den andra delen av teoriavsnittet som handlar om genus och organisation. Yvonne Hirdman, Joan Acker och flera andra har undersökt de processer som skapar, återskapar, och omskapar genus i arbetslivets organisationer. Över tid överförs kulturella förväntningar på, och värderingar av, manligt och kvinnligt beteende till numeriskt kvinnodominerade respektive mansdominerade sammanhang.

Kvinnor och män inom den kommunala sektorn befinner sig i hög utsträckning inom separata organisatoriska kontexter. Risken är stor att det utvecklas olika måttstockar för kvinnligt respektive manligt genusmärkta kontexter och att systematiska skillnader i löner och arbetsvillkor normaliseras och tas för givna. Om detta handlar teoriavsnittets andra del.

Metodologi, urval och empiri

Avhandlingen är en del av det större forsknings- och utvecklingsprojektet CHEFiOS som handlade om organisatoriska förutsättningar för chefsarbete i offentlig sektor

CHEFiOS-projektet byggde på en komparativ design vilket innebär att organisationer och chefer valts ut strategiskt för att representera olikt genusmärkta kommunala verksamheter – närmare bestämt skola, vård/omsorg samt teknisk verksamhet.

Sju kommuner i Västra Götaland valdes ut för att representera förortskommuner (Ale och Mark), mindre städer (Alingsås och Kungälv), mellanstora städer (Borås och Uddevalla), samt storstäder (Göteborg). Förvaltningar i fyra kommuner (Göteborg, Alingsås, Ale och Borås) deltog i en organisatorisk intervention och matchades mot motsvarande förvaltningar i tre liknande kommuner. CHEFiOS vände sig till samtliga chefer med personal-, budget och verksamhetsansvar i de utvalda förvaltningarna.

Data samlades in på både individ- och organisationsnivå. En enkät gick ut till samtliga chefer i ett trettiotal förvaltningar 2009 och 2011. Enkäten bygger på frågebatterier som utvecklats av en forskargrupp vid Institutet för stressmedicin och Arbets- och miljömedicin i Göteborg. Instrumentet utökades med bakgrundsfrågor, traditionella arbetsmiljöfrågor, samt frågor om organisatoriska hinder och möjligheter, illegitima arbetsuppgifter och anställningsbarhet.

Enkäten gick ut till sammanlagt 766 chefer 2009 och 739 chefer 2011. Svarsfrekvensen var 72 procent 2009 och 66 procent 2011. Studierna i denna avhandling bygger på enkätsvaren från enhets- och verksamhetschefer (eller motsvarande).

Utöver enkäten samlade vi in data på organisationsnivå. Vi lät en representant från respektive förvaltning samla in information om antal medarbetare, antal chefer, utbildningsnivå och kön bland personalen, sjuktal, chefsomsättning, ekonomisk situation, mötesrutiner samt styrning av verksamheten. Därefter genomfördes telefonintervjuer med representanterna för att samla in informationen. Frågorna berörde absoluta tal och faktiska praktiker och handlade inte om informanternas individuella uppfattningar.

Under 2009 genomfördes ett 40-tal semistrukturerade och semistandardiserade intervjuer med ekonomer, nämndpolitiker samt chefer i hela linjen inom samtliga interventionsförvaltningar. Intervjuerna handlade om styrning, budget- och verksamhetsprocesser, samt om interaktionsmönster mellan operativa och strategiska nivåer inom förvaltningen. Intervjuerna gav en bild av förvaltningarnas interna funktionssätt och processer.

Resultat

Studie I

Resultaten tyder på att en otydlig organisation genererar illegitima arbetsuppgifter som i sin tur bidrar till att chefens tillfredsställelse med den egna prestationen minskar och att stressen ökar. Därtill visar resultaten att ju fler underställda en chef har, desto fler illegitima arbetsuppgifter har han eller hon.

Studie II

Resultaten tyder på att förvaltningar som erbjuder goda förutsättningar för sina operativa chefer att utföra ett gott arbete inom ett ansvarsområde (exempelvis budget), också ger bra förutsättningar för chefer inom övriga centrala ansvarsområden (exempelvis arbetsmiljö, administration och löpande verksamhet).

Studie III

Resultaten visade att de olika styrteknologierna hängde samman enligt ett liknande mönster inom de två organisationerna. Den ekonomiska kontrollen hade ökat genom möjligheten att utkräva ekonomiskt ansvar av enhetscheferna. Ekonomerna hade fått en nyckelroll i att med hjälp av ökade befogenheter följa upp de olika enheterna. Detaljerade enhets- och verksamhetsplaner avkrävdes regelbundet linjecheferna inom båda förvaltningarna och arbetet med att standardisera arbetsprocesser var i full gång i båda organisationerna.

I linje med tidigare forskning tycks det dock som om denna styrning trängt djupare in i omsorgsverksamheten än i den tekniska verksamheten. Medan det tekniska arbetet av personal och lägre chefer värnades gentemot ett styrsystem som ibland upplevdes som alltför kontrollerande, så genomsyrades omsorgsverksamheten av ett minst lika detaljerat styrsystem. Konsekvenserna av att försöka leva upp till ledningens krav hade stundtals lett till en mycket hög arbetsbelastning bland omsorgens chefer och anställda.

Studie IV

Vi fann signifikanta skillnader mellan verksamheter i 17 av 20 variabler. De kvinnligt genusmärkta omsorgssektorerna och förskola/grundskola föll alltså sämre ut i relation till den genusintegrerade gymnasieverksamheten och den manligt genusmärkta tekniska verksamheten. Dessa resultat tyder på att chefer har olika förutsättningar beroende på i vilken verksamhet de befinner sig.

Chefer i kvinnligt genusmärkta verksamheter har exempelvis fler underställda, sämre tillgång till administrativt stöd och rådgivning, upplever fler logikkonflikter, och mer resurs- och styrningsbrist i förhållande till chefer inom gymnasieskola och teknisk service. Särskilt chefer inom funktionshinderverksamhet tycks vara missgynnade.

Övergripande slutsatser

Med denna avhandling har jag avsett att studera chefsarbete i kommunal sektor utifrån ett kontextuellt perspektiv.

Den kommunala sektorns komplexitet är särskilt kännbar för chefer på operativ nivå. När dessa chefer blickar uppåt i hierarkin ser de lagstiftningen inom verksamhetsområdet, lokala målformuleringar, standardiserade arbetsmetoder, de strategiska chefernas direktiv, arbetsmiljölagstiftning, ekonomiska ramar och initiativ som sjösätts av diverse stabsfunktioner. När de ser åt sidan ser de chefskollegornas rutiner och värderingar för hur verksamheten bäst styrs, och när det blickar nedåt i organisationen finner de medarbetare med tillvägagångssätt som ofta är grundande i professionella eller semiprofessionella normer, samt brukarnas önskemål och krav.

Tillsammans bildar dessa förutsättningar ett ramverk som i hög utsträckning styr chefens vardag. I den första studien såg vi exempelvis att chefer i organisationer som kännetecknas och otydlig styrning har uppgifter som de upplever som onödiga och oskäliga. Sådana illegitima arbetsuppgifter kan på sikt leda till stress och missnöje med den egna prestationen. I den andra studien såg vi att chefens möjligheter att göra ett gott jobb inom exempelvis budgetområdet hänger ihop med möjligheten till ett gott jobb också inom arbetsmiljö, kvalitetsarbete och administration. I den tredje och fjärde studien visade det sig att dessa förutsättningar tillsammans med en rad andra organisatoriska parametrar skiljer sig åt mellan olika typer av kommunala verksamheter och formar chefernas vardag olika.

Samtidigt är chefer delaktiga i att återskapa och omforma organisatoriska strukturer. Varje gång chefen går på möte, fyller i en uppföljningsrapport, fattar ett beslut, gör en anställningsintervju, har lönesamtal eller besvarar ett telefonsamtal, så reproduceras eller omformas den sociala och uppgiftsrelaterade kontext som utgör själva organisationen. Kommunala organisationer är arenor där olika intressenter försöker få makt och inflytande över verksamheten. Operativa chefer är viktiga aktörer när det kommer till att göra avvägningar kring vilka bollar de själva och personalen ska springa på. Ibland tvingas chefen att avfärda ett visst direktiv till förmån för ett annat, eftersom direktiven kan vara motstridiga eller oförenliga. Ibland väljer chefen att göra det.

I den tredje studien såg vi exempelvis hur operativa chefer uteslöt ekonomen från ledningsgruppsmöten för att ostörda kunna prata verksamhetsfrågor och hur chefer på strategisk nivå möter motstånd från operativa chefer och personal när nya styrmodeller ska implementeras. I samma studie såg vi samtidigt hur omsorgschefer samlade in och lämnade ifrån sig en mängd uppgifter om verksamheten och anpassade verksamheten till snäva regelsystem utan att de själva såg någon mening eller nytta med det hela.

Sammanfattningsvis råder ett ömsesidigt beroende mellan organisatorisk kontext och chefsarbete; chefers handlingar och beteenden får betydelse först inom en given organisatorisk struktur, men denna struktur skulle upphöra att existera om det inte vore för att chefer och andra organisatoriska aktörer upprätthöll organisationens rutiner och normer genom vardagliga praktiker. Det som kan uppfattas som informella handlingar och beteendemönster hos chefer kan i själva verket vara formella ageranden enligt en annan måttstock. En rad centrala välfärdstjänster utförs av kommunerna. Medan arbetet med att hantera avfall, underhålla parker och gator, samt förse hushållen med vatten traditionellt sett varit ett manligt genusmärkt område, så är omsorgen av gamla, funktionsnedsatta och små barn ett traditionellt kvinnligt genusmärkt område.

Många lokala och nationella ansträngningar har gjorts för att bryta könssegregeringen och locka män in i kvinnodominerade sektorer och vice versa. Arbetet med att höja löner och heltidsarbete i kvinnodominerade sektorer och har pågått länge. Mindre uppmärksamhet har riktats mot de organisatoriska villkoren. I avhandlingen undersöker jag om chefer inom olika kommunala sektorer har liknande organisatoriska förutsättningar för att göra ett gott arbete. I den tredje men framförallt i den fjärde studien fann vi att villkoren ser olika ut inom olika kommunala verksamheter.

Chefer i kvinnligt genusmärkta verksamheter rapporterar exempelvis mindre stöd, mer styrbrist, större otydlighet, fler logikkonflikter och fler underställda än chefer inom genusintegrerade och manligt genusmärkta verksamheter. Chefer av båda könen är således styrda av den genusordning som liksom 'satt sig' i invanda organisatoriska rutiner och praktiker. Jag tror att det behövs fler studier som inte bara jämför manliga och kvinnliga chefers strategier och förhållningssätt, utan som också tar hänsyn till genusmärkta kontexter. Jag tror också att ett strukturellt perspektiv är viktigt att bära med sig för de makthavare som intresserar sig för kommunala chefers situation.

Publicerat

Contextualizing managerial work, avhandling 2013

I) Björk, L.; Bejerot, E.; Jacobshagen, N. & Härenstam, A. I shouldn't have to do this: Illegitimate tasks as a stressor in relation to organizational control and resource deficits. Work & Stress (2013-08) Vol. 27, No. 3, sid. 262-277

Illegitima arbetsuppgifter, 2013

II) Björk, L.; Szücs, S. & Härenstam, A. Measuring capacity to perform across local government services - managers' perceptions. (2014). Vol 27 Nr 1.

Organisatorisk kapacitet, 2014

III) Björk, L.; Forsberg Kankkunen, T. & Bejerot, E. Det kontrollerade chefskapet- variationer i genusmärkta verksamheter. Arbetsmarknad och arbetsliv, Vol. 17, No. 4, sid. 79-95

Det kontrollerade chefskapet -NPM, 2011

IV) Björk, L. & Härenstam, A. Conditions for managerial work in gendered organizations. Manuskript.